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全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国消防法》实施情况的报告

——2002年6月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

全国人大内务司法委员会副主任委员束怀德

根据全国人大常委会今年的工作安排,“五一”节后,常委会组织6个检查组,分赴江西、辽宁、河南、广东、天津、安徽6省、直辖市,对《中华人民共和国消防法》(以下简称消防法)的实施情况进行了检查,同时委托黑龙江、河北、福建、广西、四川、灭火器年检法律规定陕西6省、自治区人大常委会进行了自查。公安部向执法检查组汇报了公安消防机构依法监督管理消防工作的情况。检查组通过听取各级政府汇报,视察各种消防组织,抽查公众聚集场所、生产储存易燃易爆危险品单位和其他消防安全重点单位,召开座谈会、问卷调查等,了解了消防法的实施情况。现将主要情况和几点建议报告如下:

一、消防法实施情况良好

消防安全事关人民群众的根本利益,“责任重于泰山”。各级党委和政府对此十分重视,采取各种措施,保证消防法顺利实施,使我国的消防事业有了较大的发展。

(一)普遍建立消防安全责任制,逐步形成消防安全管理网络。规划消防工作,制定消防安全制度,实行消防安全责任制,是消防法的基本要求。国务院有关部门和地方各级政府认真履行消防法赋予的职责,加强了对此项工作的领导。消防法颁布不久,国务院办公厅就下发通知,要求各地认线年,国务院又批转了公安部《关于“十五”期间消防工作发展的指导意见》,进一步提出了消防工作的发展方向、目标和任务。地方各级政府按照法律规定编制消防工作规划,划分部门责任,并通过召开会议、专项治理和监督检查等措施保证责任制的落实。截至去年底,全国266个地级以上城市中,已有197个(占74%)编制了消防规划。接受本次检查的12个省、自治区、直辖市中,编制消防规划的城市占72.5%。公安、建设、工商等职能部门在消防监督管理、建设项目审批、灭火器在哪里年检私家车灭火企业注册登记和年检等方面相继制订了一系列标准和制度。机关、私家车灭火器标准团体、企业、事业单位也逐步建立起法人代表负责制,部门、车间、班组消防安全责任制以及职工岗位防火责任制等多层次、全方位的消防安全网络,使法律规定和政府要求基本落实到了基层,初步形成了政府对本地区消防工作负全责、公安消防机构依法监督管理、单位法人代表对本单位消防安全独立承担责任的新机制。

(二)不断增加城市消防设施和装备建设,提高城市抗御火灾能力。按照消防法关于应当将公共消防基础设施建设纳入城市总体规划,不足或者不适应需要的,应当增建、改建、配置或者进行技术改造的要求,国务院提出了“不欠新账,快补旧账,健全设施,加强管理”的思路,各地多渠道筹资,增加投入,正在扭转历史上我国城市公共消防基础设施欠账太多的局面。据统计,全国地级以上城市消防站、消防供水、消防车通道、消防通信和消防装备等基础设施的总体欠账已由消防法实施前的80%减少到目前的40%左右,接受本次检查的12个省、自治区、直辖市的总体防灾抗灾水平都有不同程度的提高。一些城市结合城区扩建、改造,一些单位结合企业改制和技术改造,多方筹资,逐步改善了消防设施欠缺、落后和布局不合理的状况。中央和地方财政还投入资金10亿元,在重点城市建成30个消防特勤大队、器标准灭年检规定跑业务好跑吗159个消防特勤中队,配备抢险救援、防化洗消等装备和器材,以处置化学毒气泄漏、建筑物倒塌等特种灾害事故。城市公共消防基础设施和装备条件的改善,提高了城市抗御火灾的能力和公安消防部队灭火救援的战斗力。

(三)加大执法力度,努力消除火灾隐患。近年来,各级公安消防机构认真履行消防法赋予的对建筑工程进行消防设计审核、竣工验收,对公众聚集场所等消防重点单位进行监督检查等职能,不断加大执法力度,消除火灾隐患。一是加强经常性的监督检查,督促有关单位及时整改火灾隐患。据统计,从1998年至2001年,全国各级公安消防机构共对56万多个建筑工程项目进行了消防设计审核、验收,责令停止施工、停止使用、停产停业的单位5343家。二是开展专项治理行动,重点解决消防工作中的突出问题和薄弱环节。近年来,各级公安消防机构会同有关部门先后开展了高层建筑、“三合一”(车间、仓库、宿舍设置于同一建筑内)企业、石油化工企业、公众聚集场所等一系列消防专项治理行动。特别是2001年对公众聚集场所进行专项治理成效显著,共检查94万多个单位,督促整改火灾隐患152万多处。三是严肃查处火灾事故,依法追究事故责任单位和责任人。本着“事故原因不查清不放过,事故责任不追究不放过,事故教训不吸取不放过”的原则,1998年至2001年底,各级公安消防机构共对违反消防法律法规的单位和人员实施警告处罚15万多人次,拘留5922人次。凡发生重特大火灾的地方,当地政府和有关部门都认真检查,吸取教训,给直接责任人以应有的刑事、行政处分,并采取有力的整改措施。经过努力,近一年多来消防安全状况有所好转。

(四)贯彻“专群结合”的原则,促进消防体制的社会化。近年来,以公安消防部队为主体的多种消防力量有了一定发展。目前,全国公安消防部队共有警力11.68万人,应对爆炸、纵火、投毒、生化袭击等恐怖特殊事件的消防特勤力量正在逐步建设中。为了促进消防工作的社会化,弥补公安消防部队数量的不足,各地还因地制宜,建立起企业、事业单位专职消防队、公安职业消防队、镇办专职消防队以及志愿消防队和群众义务消防队。九华山、峨嵋山等地还组织了僧尼义务消防队。目前,相对固定的社会消防力量已发展到9万多人,他们与公安消防部队密切配合,在防火灭火中发挥了重要作用。

(五)坚持预防为主,加强宣传教育和培训,增强群众的消防安全意识和自防自救能力。各级政府及其职能部门按照消防法的要求,在有关部门、团体和新闻单位的配合下,广泛开展了多种形式的宣传教育。一是利用各类媒体,通过开设消防专版、专栏、专题节目,举办知识竞赛,开办消防信息网、语音消防电话等形式,开展经常性的宣传教育,扩大消防法的社会影响力。二是根据火灾发生的一般规律,开展组织中小学生消防夏令营、举办“让家庭远离火灾”、创建“119消防示范小区”等活动,加强宣传教育的针对性。三是定期对社会开放消防站,让群众在直观、形象的环境中接受自防自救教育。目前,全国已有50%以上的消防站对社会开放,成为消防宣传教育的基地。四是加强对企事业单位法定代表人、消防安全负责人以及消防设施操作人等特殊岗位人员的消防安全培训。据统计,自消防法实施以来,各地共举办培训班6万多期,培训480多万人次。灭火器年检规定这些形式多样、内容丰富的宣传教育和培训,为贯彻消防法打下了社会基础。

在消防法的贯彻实施工作中,各级人大常委会通过制定地方法规、加强对法律法规实施情况的监督检查等方式,推进了消防法的贯彻实施。

二、火灾形势依然严峻

通过执法检查我们也了解到,消防法实施四年来,尽管取得了很大成绩,灭火器在哪里年检但是随着经济和社会的发展,由于一些自然和人为的因素,火灾总体上仍然呈上升态势,形势依然严峻。一是群死群伤火灾事故比较突出。1998年至2001年,全国共发生一次死亡10人以上的火灾34起,死亡861人。其中2000年“12·25”洛阳东都商厦特大火灾一次死亡309人,给人民生命财产造成严重损失,是新中国成立以来罕见的。二是公众聚集场所特大火灾事故时有发生。在最近四年里,有72起特大火灾发生在商场、饭店、歌舞厅、网吧等公众聚集场所,死亡564人,伤175人,直接财产损失3.2亿元。今年6月16日凌晨2时30分,北京市海淀区未经审批非法经营的“蓝极速”网吧发生重大火灾,死亡25人,烧伤12人,被消防队撬开加锁的防盗门和3个铁栅栏窗户后救出17人。死亡的25人中,现已查明身份的22人,其中北京科技大学学生3人,中网联教育咨询中心租用科大校舍、聘请科大教师办的“高考辅导班”学生10人,矿业大学附中学生1人,社会青年8人。经现场勘查、科学检测和社会调查,现已查明,这起火灾是中国矿业大学附中两名初中辍学学生(一名14岁,一名13岁),因对他们钱不够、网吧服务员不予接待不满,而骗购汽油泼在网吧下楼的楼梯地毯上纵火引起的。现纵火嫌疑人和网吧的非法经营人已被依法拘留。对这起重大火灾国务院领导和公安部很重视,公安部于火灾发生的当日上午即向全国公安机关发出“紧急通报”,要求各地立即采取有效措施,对包括网吧在内的公众聚集场所进一步加强安全检查特别是夜间检查,坚决杜绝这类火灾的发生。三是个体、私营企业以及租赁、承包的作坊特大火灾呈多发趋势。四年里,这类企业发生特大火灾起数、死亡、受伤人数、直接财产损失分别占总数的29.1%、62.4%、25.5%和29.8%。四是城乡居民家庭火灾和非消防重点单位火灾比重较大。城乡居民家庭火灾平均数比八十年代初期翻了近两番,而非消防重点单位火灾统计的4项数据比重点防火单位分别多4至20倍。五是火灾隐患大量存在。去年全国公众聚集场所专项治理中发现的火灾隐患至今还有30余万处整改难度较大的尚未得到整改;随着用电、用火、用气、用油领域不断扩大,应用于日常生活和建筑装修方面的新型可燃材料不断出现,火灾隐患还在不断增多。

三、妨碍消防法实施的主要问题

出现严峻的火灾形势,从实施消防法的角度看,主要存在以下一些亟待解决的问题:

(一)公安消防警力严重短缺,社会消防力量有所削弱。目前,我国公安消防警力占总人口的比例仅为万分之零点九一,远低于其他发展中国家占人口万分之三至五的比例。一些新建的消防站无警进驻,新组建的消防特勤队伍大多是从其他消防队抽调的人员。在广东省珠江三角洲地区,一名消防监督员平均要承担4000家企业的防火检查任务,根本检查不过来。一些企业在转型改制和经营困难的情况下,撤销或者大幅度裁减了本单位的专职消防队。义务消防队也不同程度地有所削弱。

(二)城市公共消防基础设施建设欠账较多。按照国家规划的标准,全国消防站、城市消火栓和消防车的欠账率分别为41.7%、灭火器年检期限29.2%和21.2%。消防站布点少,消火栓缺乏,消防装备量少质差,灭火器箱加工生产设备。消防通信设施滞后,消防水源不足等,是影响灭火救援,导致小火酿成大灾的重要因素。

(三)公众消防意识淡薄,有些单位和个人违法经营、违章作业。有的建筑工程不经消防审核就擅自开工,不经消防验收就擅自开业;更有一些个体、私营企业不经注册登记就擅自经营,逃避防火责任。公众防火意识不强,特别是一些进城务工人员,缺乏消防知识,麻痹大意,违章用火、用电、用气、用油,违反操作规程,因此而引起的火灾占80%以上。

(四)法制不够完备,措施不够有力。消防法在消防安全管理方面规定的行政措施多,经济措施少;强调公安消防部队作用的规定多,对其他专职消防队和社会力量参与消防工作的规定少;规定了行政处罚,但缺乏具体、明确的程序和强制措施;有的处罚条款相互矛盾,给违法者留下空子;一些规定过于原则,不易操作。

存在上述问题的原因是多方面的。第一,认识不到位。有些地方和部门的领导同志,一心抓经济,对消防安全心存侥幸,不重视消防基础设施建设;或者将整改火灾隐患与发展经济对立起来,听任隐患久拖不改,直至发生火灾。第二,消防投入不足。一些城市消防基础设施欠账太多。中央财政预算的行政经费中,公用事业经费比例较小,地方财政预算中消防基础设施建设经费缺口较大,用于消防基础设施和装备建设的可支配财力十分有限,造成旧账未还又欠新账。第三,灭火器年检跑业务好跑吗管理机制滞后,责任制不落实。对多种所有制经济成分并存,私家车灭火器要几公斤经营方式、用工形式多样化,无主管部门的企业增多等新情况缺乏深入的研究,消防安全责任制在一些地方和单位没有真正落实。第四,警力不足,顾此失彼。既影响严格监督检查,严格执法,使一些违反消防法律法规的行为有禁不止,肆无忌惮;又影响广泛深入地开展宣传教育,提高全民消防意识和自防自救能力。

四、几点建议

为了进一步实施好消防法,全面落实国务院批转公安部关于“十五”期间消防工作发展指导意见,经与各地研究,提出如下建议:

(一)运用多种形式充实消防力量。(1)建议国务院指示有关部门商中央编委,研究制定具体措施,有计划地充实公安消防力量。“十五”期间可先给中央直辖市、省会市和经济发展快、外来人口多,而消防人员奇缺的城市增加消防警力,再逐步解决其他地区的问题。(2)鉴于深圳市的特殊性,建议国务院批准该市适当增加现役兵员,组建一支消防特勤大队,以应急需。(3)借鉴国外的成功做法,总结我国的已有经验,大力发展社区志愿消防组织和义务消防组织。(4)在大中型企业特别是火灾危险性大的企业,普遍建立保安与消防相结合的专职保安消防队,保证灭火救援的快速反应,减少损失。

(二)多渠道筹集资金,加快城市消防设施建设。建议:(1)国务院和地方政府将公共消防基础设施和装备建设单独列入财政总预算,使之与经济和社会同步发展。(2)中央财政拿出部分资金,用于补贴中西部省份和国家重点扶贫地区的公共消防基础设施和装备建设。(3)实行单位消防安全强制保险制度,鼓励保险公司介入消防工作,利用市场经济机制调节火灾风险,灭火器检查周期同时从保险公司的保费收益中提取一定比例,用于公共消防基础设施和装备建设。

(三)努力提高消防人员的执法水平,进一步落实消防责任制。积极推进消防监督机制和管理方式的改革。建议国务院和有关职能部门,在实施行政审批制度改革中,进一步强化各部门、各单位的消防责任制,使之真正落到实处。坚持把公众聚集场所和生产储存易燃易爆危险品的场所作为消防重点,坚持专项治理,重点整治,严查严管,防止回潮。建议公安部在今年第三季度将全国尚未整改的30余万处火灾隐患分别情况,确定整改措施和期限,下达指令,并向全国人大内务司法委员会作出专题报告,内司委将追踪整改情况。

(四)改进消防宣传教育形式,增强针对性、实效性。宣传教育既要有声势,更要讲实效,要抓住重点对象、重点内容,广泛宣传,反复教育。各单位的消防安全责任人和消防安全管理人、重点防火单位和岗位的职工、公众聚集场所的经营者以及外来务工人员是宣传教育的重点对象,安全用火、用电、用气、用油常识、常见火灾的扑救方法和不同情况下的自防自救是宣传教育的重点内容。建议公安消防机构进一步向社会开放消防站,并扩大办好社区消防宣传教育点,同时在集贸市场等人群聚集的地方开展流动消防宣传教育。要号召群众举报火灾隐患和违反消防法的行为。发现和查实上述行为,及时通过媒体予以曝光,有的还可以就地召开现场会,以警示众人。

(五)修改消防法,进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系。在执法检查中,各地普遍反映,现行消防法对执法主体和消防安全责任主体的职责规定不够明确;对违法行为处罚的前置条件过多,不利于及时给予惩治;对一些严重违法行为和重大火灾隐患缺少相应的处罚种类和强制措施,惩戒和整改难以落实;行政审批制度改革后,法律没有对消防监督管理工作的权限予以调整等等。执法检查组建议常委会将修改消防法列入立法计划。

以上报告,请予审议。